руководитель Экспертного центра
Института госзакупок
При осуществлении закупок в рамках законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ заказчиками применяются различные механизмы импортозамещения, основной целью которых является стимулирование производства продукции на территории Российской Федерации, а также поддержка отечественных производителей путем создания на рынке государственных, корпоративных закупок непрерывного спроса на выпускаемую ими продукцию.
Закон № 44-ФЗ (ч.ч. 3 и 4 ст.14 Закона № 44-ФЗ) предусматривает три механизма импортозамещения: запреты, ограничения допуска, условия допуска в отношении иностранных товаров. Закон № 223-ФЗ один механизм – приоритет российских товаров (работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами) по отношению к иностранным (п. 1 ч. 8 ст. 3 Закона № 223-ФЗ). Дополнительно в конце 2020 года Правительством РФ были также определены минимальные доли закупок российских товаров, обязательные для исполнения заказчиками, применяющими положения законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ (постановления Правительства РФ от 03.12.2020 № 2013 и № 2014).
Нужно отметить, что принятые меры поддержки носят действенный характер, но при этом не лишены определенных «шероховатостей». В настоящей статье мы рассмотрим отдельные из них, а также предложим возможные способы их устранения.
Данные из реестра российской промышленной продукции
Наличие информации в реестре российской промышленной продукции (далее – Реестр) является подтверждением того, что предлагаемая участником к поставке продукция действительно производится на территории Российской Федерации. Такая информация используется при установлении заказчиками запрета на поставку иностранной промышленной продукции в рамках постановления Правительства РФ от 30.04.2020 № 616 (далее – Постановление № 616), ограничения допуска иностранной промышленной продукции в рамках постановления Правительства РФ от 30.04.2020 № 617 (далее – Постановление № 617), а также в иных случаях.
Если заказчиком по Постановлению № 616 установлен запрет, участник обязан предоставить в составе подаваемой им заявки на участие в конкурентной процедуре закупки выписку из Реестра. Если же заказчиком установлено ограничение допуска по Постановлению № 617, то такая выписка должна быть предоставлена участником при исполнении контракта (если к поставке была изначально предложена продукция, информация о которой содержится в Реестре). Данные о номерах реестровых записей на предлагаемый к поставке товар в обоих случаях включается в заключаемый контракт.
Согласно постановлению Правительства РФ от 17.07.2015 № 719 (далее – Постановление № 719) по истечению срока действия заключения о подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации, выдаваемого Минпромторгом России, соответствующая информация вносится в Реестр. Напомним, что согласно Постановлению № 719 заключение действует в течение 1 года, а в отдельных случаях в течение 2 лет.
В настоящее время отдельные заказчики сталкиваются с ситуацией, когда при рассмотрении заявки победителя закупки предоставленная им выписка из Реестра была действительна (информация о предлагаемом к поставке промышленном товаре была включена в Реестр), а на момент исполнения контракта информация о таком товаре из Реестра исключена либо представлена в Реестре уже под иным реестровым номером. При этом ст. 95 Закона № 44-ФЗ устанавливает запрет на изменение условий контракта, за исключением случаев, установленных данной статьей. Возможность изменения номера реестровой записи, указанного в контракте на основании сведений, содержащихся в заявке участника, Законом № 44-ФЗ не предусмотрена. Заказчик, конечно, может попробовать воспользоваться ч. 8 ст. 94 Закона № 44-ФЗ и принять товар, имеющий другой реестровый номер, посчитав, что номер реестровой записи не является существенным условием контракта, а поставка товара с иным реестровым номером не препятствует его приемке. Однако, скорее всего, контролирующие органы будут придерживаться противоположной точки зрения по данному вопросу.
В связи с изложенным, изменение (исключение) данных о предложенном к поставке промышленном товаре в Реестре фактически делает невозможным дальнейшее исполнение контракта. Полагаем, что решением указанной проблемы могло бы стать включение в Закон № 44-ФЗ нормы, позволяющей осуществлять замену одного товара на другой, в том числе на товар другого производителя, при условии, что вновь поставляемый товар имеет характеристики не хуже первоначально заявленного к поставке товара (в том числе аналогичные характеристики) и информация о таком товаре включена в Реестр. Данную норму можно также распространить на случаи, когда поставка первоначального предложенного товара, включенного в Реестр, не может быть осуществлена по иным причинам.
«Перекрестное» регулирование закупок отдельных товаров
Принятие большого количество актов, регулирующих вопросы импортозамещения, породило ситуации, при которых закупки отдельных видов товаров, попали под действие сразу нескольких из них. Так, например, кресла- стулья с санитарным оснащением; опоры (опоры-ходунки шагающие, опоры-ходунки на колесиках; поручни (перила) для самоподнимания угловые, прямые (линейны) и откидные; ходунки на колесах; ходунки шагающие складные, регулируемые по высоте (код ОКПД2 32.50.22.129), кровати медицинские функциональные (код ОКПД2 32.50.30.110) попали под действие одновременно постановления Правительства РФ от 05.02.2015 № 102 (далее – Постановление № 102) и Постановления № 617. Маммографы (код ОКПД2 26.60.11.112), рентгеновские аппараты (код ОКПД2 26.60.11.113), а также другие медицинские изделия, код ОКПД2 которых начинается с «26», попали под действие Постановления № 102 и постановления Правительства РФ от 10.07.2019 № 878 (далее – Постановление № 878).
В целом, в названном пересечении нет ничего страшного, т.к. законодательство Российской Федерации не препятствует заказчику применять в одной закупке сразу несколько механизмов импортозамещения (за исключением случая применения запрета за закупку иностранной продукции с иными механизмами). Однако, применение в одной закупке нескольких механизмов, определяющих ограничение допуска иностранной продукции, представляется излишним, что порождает сложности в составлении заказчиком документации о закупке и при рассмотрении заявок участников. В связи с изложенным, представляется целесообразным исключить подобное «перекрестное» регулирование в дальнейшем.
Всегда ли российский товар признается российским?
К сожалению, нет. Все дело в отсутствии однозначной нормы в Законе № 44-ФЗ по данному вопросу. Речь идет о случаях, когда в одной закупке заказчиком должны одновременно применяться механизмы ограничения допуска иностранной продукции (правило «третий лишний»), а также условия допуска (15% или 20% ценовая преференция участнику, предлагающему отечественную продукцию, если правило «третий лишний» не сработало и к участию в закупке были допущены участники, предложившие к поставке импортную продукцию).
Приведем конкретный пример. Допустим, что заказчик планирует осуществить закупку радиоэлектронной продукции. В соответствующей закупке им будут применены положения Постановления № 878, а также приказа Минфина от 04.06.2018 № 126н (далее – Приказ № 126н) (если правило «третий лишний», установленное Постановлением № 878 не сработает). На проводимую процедуру закупки (например, это может быть электронный аукцион) могут прийти два участника, один из которых предложит российскую продукцию, информация о которой включена в Единый реестр российской радиоэлектронной продукции, а другой также предложит к поставке продукцию российского производства, но информация о которой в этот реестр еще по каким-то не включена.
Для целей применения Постановления № 878 заявка последнего участника будет приравниваться к «иностранной», но ввиду отсутствия в процедуре закупке двух заявок, полностью соответствующих требованиям Постановления № 878, такая заявка не будет отклонена комиссией заказчика, т.к. правило «третий лишний» не сработало. Однако, если такой участник станет победителем аукциона, то отдельные территориальные управления ФАС России обязывают заказчиков применять к цене такого участника 15% (20%) дополнительное снижение, пологая, что для целей применения Приказа № 126н такая заявка также считается «иностранной». При этом контроллеры ссылаются на положение пп. 6 ч. 5 ст. 66 Закона № 44-ФЗ в данном случае
Полагаем, что нормы Закона № 44-ФЗ, предусматривающие положения о том, что при отсутствии документов и сведений в составе заявки участника, подтверждающих страну происхождения предлагаемого к поставке товара, соответствующая заявка приравнивается к «иностранной», должны применяться исключительно при применении механизмов ограничения допуска иностранной продукции, но не для целей применения Приказа № 126н. Иная позиция приводит к необоснованному снижению цены поставщиков, предлагающих к поставке отечественную продукцию, что несправедливо и противоречит целям импортозамещения. Особенно это важно подчеркнуть в свете того, что сам Приказ № 126н не предусматривает от участников предоставление каких-либо дополнительных сведений, кроме декларирования страны. Устранить проблему могла бы корректировка положений Закона № 44-ФЗ в этой части.
