Основой законодательного регулирования правоотношений в сфере государственных закупок является Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), вступивший в силу с 1 января 2014 года. Однако было очевидно, что внедрение системы государственных закупок займет много лет, а правовое регулирование данной сферы потребует дальнейшего совершенствования.
В 2016 году произошли очередные существенные изменения законодательства о системе государственных закупок:
- a) Наступил срок вступления в силу ряда «спящих» положений Закона № 44-ФЗ (п. 16 ч. 3 ст. 4, ст.ст. 16, 17, 18, 19, ч.ч. 1–10, 12–15 ст. 21, ч. 1 и 2 ст. 23, п. 1.1 ч. 2 ст. 25, ч. 5 ст. 26, п.п. 1 и 2 ч. 4 ст. 38);
- b) Вступили в силу Федеральные законы «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»:
- Федеральный закон от 29 декабря 2015 года № 390-ФЗ;
- Федеральный закон от 30 декабря 2015 года № 469-ФЗ;
- Федеральный закон от 29 июня 2015 года № 188-ФЗ.
- c) Начали свое действие принятые в развитие положений Закона № 44-ФЗ Постановления Правительства РФ.
Условно изменения законодательства могут быть разделены на следующие основные группы.
- Совершенствование процедуры планирования государственных закупок
1.1. Порядок планирования закупок
До 1 января 2016 года планирование закупок осуществлялось путем составления плана-графика, размещаемого заказчиками на официальном сайте http://zakupki.gov.ru/ в соответствии с правилами, установленными Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Приказом Минэкономразвития РФ и Федерального казначейства от 27 декабря 20144 года № 761/20н и Приказом Минэкономразвития РФ и Федерального казначейства от 31 марта 2015 года № 182/7н.
При этом невключение в план-график какой-либо закупки не исключало возможность ее осуществления.
С 1 января 2016 года планирование закупок на 2017-й и последующие годы будет осуществляться в два этапа (ст. 16 Закона № 44-ФЗ):
- формирование, утверждение и введение плана закупок;
- формирование, утверждение и введение планов-графиков.
Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок регламентирован ст. 17 Закона № 44-ФЗ и Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 года № 552.
В соответствии с планами закупок заказчиками формируются планы-графики, содержащие перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год.
Порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков по обновленной форме регламентирован ст. 21 Закона № 44-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 года № 554, а также Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 года № 553.
План-график закупок становится единственным основанием для осуществления закупок.
Отсутствие информации о закупке в плане-графике с 1 января 2017 года исключит возможность осуществления такой закупки.
1.2. Обоснование закупок
До 1 января 2016 года Федеральным законом № 44-ФЗ была установлена обязанность обоснования закупок, однако отсутствие порядка осуществления такой процедуры фактически допускало возможность обходить требование обоснования.
С 1 января 2016 года Закон № 44-ФЗ обязал заказчиков обосновывать закупки, которые включаются в план закупок и план-график (ч. 1 ст. 18 Закона № 44-ФЗ), и доказать соответствие планируемых закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд в соответствии с установленными Правительством РФ порядком и формой обоснования (Постановление Правительства РФ от 5 июня 2015 года № 555).
В частности, заказчик обязан обосновать:
- выбор объекта или объектов закупки;
- начальную стоимость закупки или цену контракта (в случае заключения договора с единственным поставщиком);
- способ определения исполнителя.
1.3. Нормирование в сфере закупок
С 1 января 2016 года вводится нормирование осуществления государственных закупок.
Под нормированием понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам (работам, услугам) и/или нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (ч. 1 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).
К числу указанных требований относятся требования к количеству, потребительским свойствам и иным характеристикам (в частности, предельной цене) товаров (работ, услуг) (ч. 1 и 2 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).
Введение нормирования государственных закупок направлено на исключение возможности закупок товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметом роскоши.
Дата введения положений о нормировании в сфере государственных закупок трижды переносилась, более того, в конце 2015 года Государственная дума РФ предлагала отменить требования о нормировании.
Тем не менее положения о нормировании вступили в силу, но до настоящего времени не разработаны четкие правила и критерии определения требований к товарам (работам, услугам), несмотря на то что согласно поручению Президента РФ поправки, устанавливающие такой механизм, должны были быть внесены в Закон № 44-ФЗ до февраля 2016 года.
1.4. Единая информационная система
С 1 января 2016 года вместо сайта государственных закупок http://zakupki.gov.ru создана Единая информационная система http://new.zakupki.gov.ru (далее — ЕИС).
Обязательной к использованию ЕИС станет с 1 октября 2016 года, в настоящий момент использование ЕИС рекомендовано и остается на усмотрение заказчиков (фактически на данный момент большинство разделов ЕИС полноценно не функционирует).
ЕИС будет аккумулировать сводную информацию о ценах товаров, работ, услуг, складывающихся на товарных рынках, и запросах цен, размещаемых заказчиками при определении начальной (максимальной) цены контракта.
Создание ЕИС носит антикоррупционный характер (за счет обеспечения прозрачности государственных закупок, исключения возможности заключения «договорных» тендеров), чему также послужит введение кодирования с использованием идентификационного кода закупки.
В настоящее время многочисленные электронные площадки и информационные системы присваивают закупкам собственную нумерацию, вследствие чего найти информацию о конкретной закупке затруднительно.
Идентификационный код закупки (далее — ИКЗ) будет представлять собой 36-значный цифровой код, позволяющий находить информацию, касающуюся закупки в ЕИС (ч. 1 ст. 23, п. 1.1 ч. 2 ст. 25 Закона № 44-ФЗ).
Порядок формирования ИКЗ, в том числе его состав и структура, утвержден приказом Минэкономразвития России от 29 июня 2015 года № 422.
ИКЗ фактически сможет быть сформирован после утверждения заказчиками планов-графиков закупок на 2017-й и последующие годы в соответствии с новыми правилами, поскольку для его формирования используются номера, под которыми закупки включены в планы закупок и планы-графики.
1.5. Использование классификаторов ОКПД2 и ОКВЭД2
В течение 2015 года были внесены существенные изменения в ряд подзаконных актов, направленных на замену в рамках контрактной системы классификаторов (ОКВЭД) ОК 029–2007 и (ОКПД) ОК 034–2007 на следующие:
- Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034–2014;
- Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД2) ОК 029–2014.
ЕИС предусматривает возможность использования только классификаторов ОКПД2 и ОКВЭД2.
- Изменения ответственности за несоблюдение контрактного законодательства
2.1. Ответственность за ненадлежащее исполнение контрактных обязательств
С 1 января 2016 года при расчете неустойки исполнения контрактных обязательств вместо ставки рефинансирования будет использоваться ключевая ставка Банка России (постановление Правительства РФ от 8 декабря 2015 года № 1340 «О применении с 1 января 2016 года ключевой ставки Банка России»).
В настоящий момент ключевая ставка Банка России составляет 11% годовых.
2.2. Административная ответственность (планируемые изменения)
Изменения контрактного законодательства повлекли необходимость корректировки норм, устанавливающих административную ответственность за соблюдение контрактного законодательства.
В настоящее время рассматривается законопроект о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях (проект Федерального закона № 848302-6, законопроект принят в первом чтении), предлагающий:
- дополнить КоАП РФ ст. 7.293, предусматривающей ответственность за соблюдение порядка и правил планирования и обоснования закупок;
- дополнить ст. 7.30 КоАП РФ частями 15 и 16, устанавливающими ответственность за размещение в ЕИС информации о закупке, если она не включена в план-график, либо за несоблюдение сроков после внесения изменений в план-график;
- дополнить ст. 7.32 КоАП РФ (нарушение порядка заключения, изменения контракта) частью 7, устанавливающей ответственность за неисполнение обязанности по проведению экспертизы, когда ее проведение является обязательным.
Также законопроект предлагает дисквалифицировать сроком на один год должностных лиц, совершивших правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ч.ч. 7–7.1 ст. 19.5 КоАП РФ, если ранее такие лица подвергались административному наказанию за аналогичные административные правонарушения.
- Изменения, связанные с существующей экономической ситуацией
3.1. Запрет и ограничения в отношении иностранных товаров (работ, услуг)
С 1 января 2016 года вступили в силу изменения ст. 14 Закона № 44-ФЗ, касающиеся применения национального режима при осуществлении закупок.
Заслуживает внимания ч. 3 указанной статьи, согласно которой в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка РФ, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства РФ устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок.
При этом нормативными правовыми актами могут быть предусмотрены обстоятельства, допускающие исключения из установленных запретов или ограничений; заказчики при наличии указанных обстоятельств будут обязаны разместить в ЕИС обоснование невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений.
На настоящий момент установлены следующие запреты в отношении иностранных товаров (работ, услуг):
- работы и услуги, выполнение которых на территории РФ осуществляется организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики, а также организациями, контролируемыми гражданами Турецкой Республики и/или организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики (Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2015 года № 1457);
- товаров (предусмотрены исключения), происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства, за исключением случаев, когда производство таких товаров, выполнение работ и оказание услуг на территории РФ отсутствуют (Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2013 года № 1224);
- программ для электронных вычислительных машин и баз данных, реализуемых независимо от вида договора на материальном носителе и/или в электронном виде по каналам связи, происходящих из иностранных государств, а также исключительных прав на такое программное обеспечение и прав использования такого программного обеспечения за исключением случаев, когда аналогичный продукт в едином реестре российских программ отсутствует (Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2015 года № 1236);
- отдельные виды товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств (Постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 года № 656);
- товары легкой промышленности, происходящие из иностранных государств (за исключением Республики Белоруссия и Республики Казахстан), для обеспечения федеральных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, за исключением случаев, если производство этих товаров на территориях Российской Федерации, Республики Белоруссия, Республики Казахстан отсутствует (Постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 года № 791).
Такие меры позволят способствовать импортозамещению и обеспечат поддержку отечественным товаропроизводителям (подрядчикам, исполнителям).
3.2. Продление антикризисных мер
Практика показывает, что существенную роль государственные заказы могут играть в условиях финансово-экономического кризиса и преодоления его последствий: через систему государственных заказов возможно оказание поддержки реальному сектору экономики, отечественным товаропроизводителям, в том числе малому и среднему бизнесу и другим категориям хозяйствующих субъектов.
Антикризисные меры, действовавшие в 2015 году, продлены на 2016 год, в соответствии с ними:
- заказчик обязан в 2016 году осуществлять реструктуризацию задолженности коммерческих банков в связи с предъявлением требований к исполнению банковских гарантий, предоставленных в качестве обеспечения исполнения контракта (ч. 11 ст. 96 Закона № 44-ФЗ);
- допускается в случаях, установленных Правительством РФ, предоставление заказчиком поставщику (подрядчику, исполнителю) отсрочки уплаты неустоек и/или осуществление списания начисленных сумм неустоек, а также изменение по соглашению сторон срока исполнения контракта и/или цены контракта (ч. 6.1 ст. 34, ч. 1.1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ);
- Правительство РФ вправе определить случаи и условия, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в документации о закупке (ч. 2.1 ст. 96 Закона № 44-ФЗ).
Однако реализация мер по-прежнему проблематична, поскольку соответствующие постановления Правительства РФ не приняты.
Подводя итог, следует отметить, что внесенные изменения в законодательство о контрактной системе должны обеспечить большую гибкость и подконтрольность закупок, а также повышение эффективности контрактной системы государственных закупок
Юридическую аналитику представляет коллегия адвокатов «Морозов, Федоров и Партнеры» :Морозов Александр, управляющий партнер, Федоров Денис, партнер
Источник: журнал «Директор по закупкам»
